丁屋︰「搵丁」的房屋政策?

「丁權」

和「丁屋」一直被批評為特權政策,有「長洲覆核王」之稱的郭卓堅早前入稟法庭,要求覆核相關政策,成為首宗挑戰丁權的司法覆核案。究竟甚麼是丁權?丁權政策對本地房屋發展有何影響?政府往後又應如何審視和執行丁權政策? 男丁免補地價建屋 丁權源自港英政府於1972年12月實施的小型屋宇政策,讓年滿18歲、父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男丁,一生有一次機會向地政總署申請在其所屬鄉村的私家土地,以免補地價形式,自費興建俗稱「丁屋」的小型屋宇自住。據鄉議局網頁顯示,丁屋每層面積上限為700平方呎,整幢樓高限25呎,即約三層高。審計署報告又指,丁權擁有者亦可在政府有土地供應的情況下,等候政府以優惠地價和私人協約方式申請批地建屋。由於丁權只限原居民和男性,故此政策曾多次被批有歧視成份。 丁屋需求量大 回顧歷史,基本法諮詢委員會回歸前開會討論丁權和丁屋政策的去向,會上有與會者多次表示回歸後要保留原居民丁權,並指此舉有利團結香港居民,結果在基本法起草委員兼時任鄉議局主席劉皇發爭取下,最終《基本法》第40條列明「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。 發展局在2011年表示,香港共有642條認可鄉村。時任發展局局長陳茂波指,政府沒統計多少人有丁權而沒申請丁屋,所以無法估計丁屋土地需求,但強調政府一直從管控土地方式著手,如申請人擁有私人土地,申請建丁屋較大機會獲批,否則政府不會主動找土地滿足原居民需要。按地政總署資料顯示,截至2015年2月底,正在及有待處理的丁屋建屋申請共12,586宗。而立法會文件顯示,鄉議局於2002年曾估計約有24萬人擁有丁權。 欠私人土地建屋 不少人以為有丁權等於有丁屋,其實並非必然。本身為元朗屏山村原居民的時裝設計師鄧達智表示,有丁權也要有土地才可建屋。以大型鄉村而言,由於人口較多,100人中約只有一人有機會分到土地;小型鄉村則會較容易。而在他認識的叔伯兄弟中,就只有一位能以換地方式獲地建屋。 一般鄉村主要有「政府」和「祖堂」兩種地;每個祖堂出售土地的做法不同,有些須全體村民同意才可放售,部分則由司理人代表出售。鄧達智表示鄉村範圍內的土地有限,政府不會隨便放地給居民,所以很多有丁權的居民並沒有丁屋。


發展商「套丁」獲利 為防村民從中獲利,丁屋不能隨意轉讓。以建屋牌照批建的丁屋而言,村民於建屋後設五年轉讓期限,五年內轉售非原居村民,須向政府補付地價撤銷限制,但這地價會按年折扣遞減。為防有人用丁權賺錢,地政總署曾指售賣丁權屬犯法行為。不過,不少地方經常出現「套丁」情況。 「套丁」指有丁權而無土地的原居民,收酬出售丁權予擁有土地的發展商建屋,過程中發展商會假裝轉讓土地予原居民,好讓他們向地政總署申請建屋牌照。不過,發展商和原居民會私下簽署秘密協議,訂明丁屋建好後由發展商擁有,原居民還要簽署授權書,授權發展商全權處理丁屋申請的文件及買賣。待丁屋落成,發展商即出售丁屋獲利。2013年就曾有大埔發展商涉向合資格人士買丁權建屋,當時有新界鄉事人士透露,西貢區一個丁權可賣80萬元,大埔或元朗的丁權則可賣40至50萬元。 有地建丁屋卻無地解決房屋問題? 本土研究社根據2012年政府唯一一次公布空置官地的數據,製作以下一幅圖表:


研究社發現,全港有近1,201公頃政府空置土地預留作「鄉村式發展」,扣除當中的路面與斜坡面積,面積相等於900多個標準足球場。木土研究社指,政府的房屋空置土地只剩392公頃住宅地,但每次談及空置房屋官地時,都對這些預留土地避而不談,製造香港缺地建屋的假象。陳茂波被問及該932公頃土地是否全被預留建丁屋,他表示這些土地不等同可建丁屋的面積,卻承認「鄉村式發展」的「規劃意向」是用作興建丁屋。

根據規劃署的住宅人口密度標準,以三層丁屋的較低發展密度推算,即一公頃可容納400人的標準,932公頃的政府土地可容納約37.3萬的人口增長。主流意見認為殖民地政府當年為籠絡新界原居民出讓土地,以供新市鎮發展之用,所以訂立丁屋政策,以分享經濟利益安撫新界原居民,更重要是簡化行政程序和限制鄉村地區的民間發展模式。從法理角度而言,「新界原居民」、「丁權」等概念是建基於《展拓香港界址專條》,既然專條在九七年後失效,這些有歧視成分的「傳統權益」也應隨之消失,釋放土地紓解香港的房屋問題。

奈何,原居民強調丁權受《基本法》第40條保障。時任發展局局長林鄭月娥曾表示,《基本法》保障港人生活50年不變,丁權問題應在2029年劃界,十八鄉鄉委會主席梁福元表示此說法挑起事端,破壞城鄉和諧。

 

概念貫通


司法覆核

司法機關對行政機關、立法機 關及公共機構行為合法性、合 憲性的審查。在丁權司法覆核 案中,申請人認為《基本法》 第40條保障的是原居民習俗, 如祖堂、納妾、繼承家族遺產 等,不包括丁屋政策。相反, 丁屋政策歧視女性和非原民, 違反《基本法》第25條等人權 及平等的條文,因而應被視為 違憲。


鄉村式發展用地

鄉村內土地主要供 原居民興建小型屋 宇,屬低密度發 展,用以把鄉村式 發展集中在某地 帶,令市區土地運 用和基礎設施較具 經濟效益。

 

相關概念


丁權 (Concessionary Right)

原居民 (Indigenous Resident)

司法覆核 (Juridical Review)

鄉村式發展用地 ("Village Type Development" Site)

 

詞彙選介


發展局 (Development Bureau)

地產發展商 (Land Developer)

丁屋 (New Territories Small House)

規劃署 (Planning Department)

 

思考問題


1. 試分析政府若要終結丁權將會遇上 的阻力。

2. 你在多大程度認同「終結丁權會破 壞城鄉和諧」?試解釋你的答案。

 

參考答案


1. 政府一旦決定終結丁權將會遇上的阻力:

鄉紳抗議:新界原居民一般認為其丁權是與生俱來,一旦貿然取消,或引起他們不滿和抗議,動搖政府管治。

司法挑戰:《基本法》第40條列明原居民的傳統權益受保障,政府一旦決定終結丁權,將引起一輪司法覆核爭議。

額外房屋需求:不少新界原居民輪候興建丁屋自住,政府若終結丁權,會出現新的房屋需求,短期加劇本港房屋問題。


2. 同意:

時間性:港英政府早於1972年訂定丁權及丁屋政策,長期以來行之有效處理新界原居民的居住和土地問題,加上輪候人數眾多,取消將令村民無所適從,引起不滿,破壞城鄉和諧。

合法性:《基本法》第40條列明,新界原居民於回歸後可保留其傳統權益,政府若取消相關丁權政策,違反有法必依的原則。

不同意:

廣泛性:現時政府預留給原居民興建丁屋的土地多,終結丁權可釋放土地空間,有助興建更多房屋,惠及社會大眾,紓緩房屋問題;加上政策早已被大眾批評不公,終結丁權政策有助安撫他們的情緒。

合法性:丁權是新界男性原居民的特權,他們因出身和性別便可申請興建丁屋,甚至出售丁權獲利,有違《基本法》訂明本港政策須平等的原則。