多國不滿世衞 全球合作時代結束?




二次世界大戰後,全球多國元氣大傷,除了急著建設聯合國以促進合作,達至長久和平之外,還在僅僅三年內—1948年成立世界衞生組織。當時各國對它寄予厚望,希望在「健康是全人類的基本人權與共同責任」的普世價值下,聯合國裡能有一個以追求「各國人民儘可能獲得較高的健康水平 」為目標的專門機構,來統籌全球衞生事務。可惜這個當時體現世界合作的組織,或將成為合作破裂的象徵。

世衞見證合作實際成果


世衞為了其宏大目標,單在命名上已花心思。為甚麼它不是國際(International)衞生組織,而是世界(World)衞生組織呢?因為追求健康是全世界的共同目標,超越國家層面。此外,雖然無法在此細析世衞的架構,但它最具特色之處是「去中心化」,除了在瑞士日內瓦的總部,更將世界版圖分為六個區域,各設區域辦公室,旨在確保各地方的衞生問題都獲充分重視。


世衞成立初期,主力防控二戰後在各地肆虐的傳染病,成果驕人。如1959年為應對造成多人死亡的天花症,開展了全球撲滅天花行動,期間採用新的疾病監測機制、設立了國際醫療顧問團隊以協助各國制訂公共衞生政策,並運用大量資金推動開發疫苗。結果,世衞在1979年正式宣布天花絕跡,是首個被杜絕的人類傳統病。前世衞總幹事陳馮富珍博士形容:「根除天花表明憑著堅定的共同決心、團隊合作及國際團結精神,可以實現雄心勃勃的全球公共衞生目標。」其後,組織針對瘧疾和血吸蟲病的疫苗開發也接近成功;根除小兒麻痹症的目標雖未達成,但去年宣布已根除2/3。

疫情重擊組織公信力


惟一場新冠肺炎,卻可能瓦解組織辛苦建立的合作關係。回看世衞在譚德塞領導下的抗疫取態:多次強調毋須大規模限制出入境;讚揚中國的抗疫工作,認為疫情可控,毋須宣布病毒造成大流行,否則會引起國家恐慌。至病毒蔓延至114個國家,逾12萬人感染,逾4,000人死亡,才宣布是大流行。而且,它對於民眾應否戴口罩的說法模稜兩可,引起公眾疑惑甚至歧視問題,直至4月初才從香港汲取教訓。

西方國家過去多月一直聽從世衞的建議和指引,結果多國的感染人數和死亡數字驚人,甚至超越最先爆發且人口眾多的中國,令世衞的公信力大受打擊。雖然過去世衞也受到不少批評,如巴西醫學史教授 Marcos Cueto 等專家曾著書狠批陳馮富珍應對伊波拉疫情反應遲緩,錯過防疫的黃金時機,讓疫情蔓延。惟論對全球人民健康、國家經濟社會等方面的破壞力,新冠肺炎可謂大得多,各國的不滿自然也大得多。


特朗普稱停資助查失職


其中,就以美國總統特朗普的不滿最令人擔心。他雖然在疫情早段大讚中國的防控工作,但隨著美國疫情愈趨嚴峻,他顯然改變了看法:「如果世衞有做好自己的工作,派醫療專家往中國,客觀地評估那裡的實際情況,指出中國缺乏透明度,疫情或會在源頭得到控制,挽救數以千計的人命,也會避免世界性的經濟破壞。」此外,他更稱將暫停向世衞提供資金,會先檢討及評估世衞在這次疫情上有否嚴重管理失當和隱瞞。

美國內外都對特朗普的言論表示關注。作為世衞第二大捐款基金管理人的蓋茨夫婦在社交網站發文指,在全球面對衞生危機時停止對世衞資助聽起來很危險,因其工作是減慢新冠肺炎在全球散播,如果其工作停止了,無一個機構能代替它;又稱全球比任何時候都更需要世衞。聯合國秘書長亦指現時減少世衞的資源「不是時候」。



第二個世衞?


世衞成員國的資金來自國家的評定會費和自願捐款,如果美國永久不交「會費」,她將不再是世衞的一員。雖說美國脫離世衞似是難以想像,然而特朗普任內已退出多個國際組織和協議;加上美國不少政壇中人都認為世衞這次抗疫不力,質疑組織正受中國的勢力左右,而這情況只會日益惡化,令退出或減少資助的想法不乏支持。

不過,有別於美國已退出的聯合國人權理事會,世衞牽涉大量日常公共衞生實際工作,若她真的要退出,最可行的補救方法是成立另一個類似世衞的組織。多國同樣在這次疫情中吃盡苦頭,對世?甚為不滿,假如美國牽頭成立另外一個跨國組織,歐洲國家及美國盟友會否加入?這場疫情雖未完結,但它對全球管治的影響恐怕會比病毒本身更深遠。

 

概念貫通


公信力

公信力是指一種社會信任,獲得公眾滿意和信賴的能力, 也代表一個制度存在的權威性和對公眾的影響力。世衞是 目前最重要的公共衞生組織,然而今次它處理新冠肺炎被 批反應過慢、輕視,甚至向單一國家利益傾斜,嚴重削弱 國際社會對它的信任。


國際合作與相互關係

全球化下,國與國的關係環環相扣,國際合作亦因政治、經濟和 社會民生上互相依存而加強。如各國領導人會就國際議題聯席商 討解決方法,甚至將權力賦予一些國際組織,以執行相應對策。 由於國際組織的權力和資源大都由國家提供,若失去公信力或支 持,國際組織及其建立的國際合作將被削弱甚至消失。

 

相關概念


疾病控制(Control of Diseases)

公信力(Credibility)

全球管治(Global Governance)

國際合作與相互關係(International Collaboration and Interrelationships)

 

詞彙選介


評定會費(Assessed Contributions)

大流行(Pandemic)

疫苗(Vaccine)

自願捐款(Voluntary Contributions)

 

思考問題


1. 舉出文中議題出現的兩個持份者衝突。

2. 提出兩個建議以解決上題所指的衝突以維護全球合作。

 

參考答案


1. 文中議題的持份者衝突:

美國與世衞美國總統特朗普認為世衞在對抗新冠肺炎一事上,未能履行其基本職責,令疫情在全球蔓延。他亦擔心美國的巨額捐款未獲世衞善用,因此在調查它有否失職前,不願意再「浪費」金錢。而世衞則認為對抗新冠病毒的工作十分艱巨,缺乏美國這個最大捐款國的話,將令全球包括美國陷入危險,反對她停止捐款。

特朗普與各國領袖特朗普認為美國每年捐款最多,惟新冠肺炎的疫情亦以美國最為嚴峻,加上停工、封城、隔離等措施下,經濟損失嚴重,反映資助世衞缺乏效益。而各國領袖認為資助世衞以維持其運作,對全球衞生工作及應對目前危機都非常重要;若缺乏美國的資助,全球抗疫工作將嚴重受阻,令各國情況惡化,因而希望特朗普三思。


2. 兩個建議:

接受監督美國要求調查世衞是否失職;世衞認為其工作並無問題,想美國維持資助。建議美國暫時維持資助,而世衞則啟動問責機制,包括讓「外審計」額外檢討世衞在抗疫期間的資金運用,讓「獨立專家監督諮詢委員會」檢視世衞的防疫工作。

各國增加捐款數目特朗普認為世衞目前不值得美國再花巨額資助,尤其在國內疫情嚴重、經濟受重創之時。其他國家領袖若希望說服他繼續資助抗疫,可考慮合力增加捐款,分擔美國的財政壓力,世衞又不致失去美國全部捐款。